Der Begriff Bürgerbeteiligung löst häufig Assoziationen aus, die zu Missverständnissen führen.
Das liegt vor allem daran, dass es Begriffe gibt, die Ähnliches bedeuten oder synonym verwendet werden: Öffentlichkeitsbeteiligung, Stakeholderbeteiligung, Partizipation, Mitgestaltung, Mitwirkung, Mitbestimmung, Mitentscheidung, Mitsprache, Mitplanung, aber auch Ein- und Mitmischung, Teilnahme, Teilhabe, Einbeziehung.
Außerdem werden dem Begriff Bürgerbeteiligung häufig Adjektive vorangestellt, die bestimmte Aspekte betonen, z. B. analog, dialogisch, digital, fakultativ, formell, früh, informell, kooperativ, obligatorisch, strukturiert, vorhabenbegleitend – um nur einige zu nennen.
Als gestaltendes Prinzip wird der Ausdruck Deliberation verwendet.
Hier wird Bürgerbeteiligung so verstanden:
Bürgerbeteiligung ist die strukturierte Einbeziehung von Menschen in politische, administrative oder planerische Entscheidungsprozesse.
- Strukturiert – das Vorgehen erfolgt nicht zufällig, sondern nach einem durchdachten und nachvollziehbaren Plan.
- Einbeziehung – es geht darum, gefragt zu werden, mitberaten und Vorschläge machen zu dürfen oder gar selber entscheiden zu können.
- Menschen – gemeint sind diejenigen, die von einer Entscheidung betroffen sind oder sein können bzw. sich von ihr betroffen fühlen – dazu zählen auch Personen mit Einwanderungsgeschichte, Kinder und Jugendliche, Pendler oder Besucher.
- Politisch – es geht um Entscheidungen, die von gewählten Gremien getroffen werden, z. B. Stadt- und Gemeinderäten, Kreistagen oder Parlamenten.
- Administrativ – es handelt sich um Vorgänge und Handlungen von Verwaltungen und Behörden.
- Planerisch – es geht um die Realisierung von Infrastruktur- oder Bauvorhaben, die von Unternehmen oder Vorhabenträgern durchgeführt werden.
Was hier – anders als in anderen Definitionen – nicht unter Bürgerbeteiligung verstanden wird:
- finanzielle Beteiligung an Investitionsvorhaben, z. B. an der Wertschöpfung eines Windparks,
- zivilgesellschaftliches Engagement, Ehrenamt, Freiwilligenarbeit, Selbsthilfe,
- eigenverantwortliche Umsetzung von Projekten durch Einwohnerinnen und Einwohner,
- Protest, Demonstration, ziviler Ungehorsam, gewaltfreier Widerstand,
- gerichtliche Auseinandersetzungen in Form von Klagen gegen Projekte.
Formelle und informelle Beteiligung
Üblicherweise wird zwischen formeller und informeller Beteiligung unterschieden. Der Unterschied liegt im rechtlichen Rahmen und im Akteur, der die Beteiligung durchführt.
Formelle (Öffentlichkeits-)Beteiligung ist gesetzlich vorgeschrieben und in Verwaltungsverfahren verankert, etwa bei Planfeststellungsverfahren, Bauleitplanung oder Umweltverträglichkeitsprüfungen. Sie wird von Behörden durchgeführt und folgt festen rechtlichen Vorgaben, z.B. im Hinblick auf Bekanntmachungs- und Einwendungsfristen. Die im Rahmen der formellen Beteiligung abgegebenen Einwände und Hinweise müssen bei behördlichen Entscheidungen abgewogen werden und sind gerichtlich überprüfbar.
Informelle Beteiligung erfolgt freiwillig und ohne gesetzliche Verpflichtung – Kommunen und Träger von Vorhaben bieten sie an, um frühzeitig Hinweise einzuholen und die verschiedenen Interessen kennenzulernen – nicht selten mit dem Ziel der Akzeptanzförderung. Informelle Beteiligung erlaubt eine große Flexibilität bei den angewandten Verfahren.
Für Projekte, für die das Verwaltungsverfahrensgesetz gilt, zum Beispiel große Infrastrukturvorhaben wie Autobahnen und Stromleitungen, sollen Vorhabenträger eine frühe Öffentlichkeitsbeteiligung „vor Antragstellung“ durchführen.
Die Beteiligungspyramide
Für die Einschätzung der Güte von Bürgerbeteiligungsverfahren ist ihre Wirksamkeit entscheidend. Welchen tatsächlichen Einfluss hat die Beteiligung auf die planerischen und politischen Entscheidungen? Ist er hoch? Ist er erkennbar? Oder ist er kaum vorhanden? Kurz: Wie ist der partizipative Fußabdruck des Beteiligungsverfahrens?
Zur Beantwortung dieser Frage wurden zahlreiche Modelle entwickelt. Das berühmteste ist die Beteiligungsleiter von Sherry R. Arnstein aus dem Jahr 1969 mit acht Sprossen. Andere verwenden Treppenmodelle mit drei bis fünf Stufen. Besonders differenziert ist die Partizipationspyramide von Straßburger und Rieger, die mehrere Dimensionen abbildet.
Hier wird die Idee der Pyramide stark vereinfacht aufgegriffen.
Die sich nach oben verjüngende Form der Pyramide verdeutlicht nicht nur das Ausmaß des Einflusses, sondern auch die Häufigkeit der jeweiligen Beteiligungsebenen. Information ist sehr oft anzutreffen, Konsultation und vor allem Kollaboration schon seltener. Echte Entscheidungsmacht gibt es nur in Ausnahmefällen.
Information
Information bildet die Grundlage für Beteiligung. Ohne Kenntnis und Wissen über Inhalte und Hintergründe einer anstehenden politischen Entscheidung oder eines geplanten Projekts ist Beteiligung nicht möglich. Zur Information gehören z. B. Plakate und Projektsteckbriefe, mit denen auf eine Planung aufmerksam gemacht wird – sowohl analog als auch digital. Hier verschwimmt die Grenze zur klassischen Presse- und Öffentlichkeitsarbeit. Auch Transparenzgesetze, Informationsfreiheitsgesetze sowie Open Data fallen in diese Kategorie.
Konsultation
Bei der Konsultation werden Menschen nach ihrer Meinung gefragt oder um die Abgabe einer Empfehlung gebeten. Diese fließt dann in einen Abwägungsprozess ein. Dabei ist jedoch nicht garantiert, dass die Anregungen und Hinweise tatsächlich berücksichtigt werden. Gesetzlich vorgeschrieben ist Konsultation bei der formellen Öffentlichkeitsbeteiligung. Auch klassische Einwohnerversammlungen, deren Durchführung in den Kommunalverfassungen geregelt sind, gehören dazu. Bei freiwilligen Konsultationen reicht das Spektrum von Einwohnersprechstunden über Fragestunden im Gemeinderat bis hin zu moderierten Internetplattformen mit Kommentar- und Diskussionsfunktion.
Ein ähnlicher Begriff ist Mitwirkung.
Zwei Sonderfälle sind die Petition und der Einwohnerantrag.
Bei einer Petition handelt es sich um die individuelle bzw. – als Sammelpetition – kollektive Bitte an ein politisches Gremium, einem bestimmten Problem abzuhelfen oder eine gewünschte Entscheidung zu treffen. Der Einwohnerantrag ist ein Instrument, mit dem politische Entscheidungsträger gezwungen werden können, sich mit einem bestimmten Thema zu befassen und darüber zu entscheiden – ohne Gewähr, dass die Entscheidung im Sinne der Antragsteller ausfällt.
Während die Menschen bei der klassischen Konsultation gefragt werden, äußern sie sich bei der Petition und beim Einwohnerantrag ungefragt.
Kollaboration
Bei der Kollaboration werden Menschen systematisch in die Ausgestaltung eines Projekts einbezogen. Sie können in einem strukturierten Verfahren über die Inhalte eines Vorhabens mitdiskutieren und Vorschläge zu Details machen. Ziel der Auftraggeber dieser Art von Beteiligung ist häufig, das Wissen der Menschen als „Experten des Alltags“ in den Entscheidungsprozess zu integrieren. Kollaboration ist in Formaten wie Planungsworkshops möglich, bei denen Anlieger z.B. über die Gestaltung eines Dorfplatzes mitreden. Auch Kinderbeteiligung, z. B. bei der Spielplatzgestaltung, fällt darunter. Die Letztentscheidung liegt jedoch weiterhin bei anderen.
Die Übergänge zwischen Konsultation und Kollaboration sind fließend und oft erst im Nachhinein eindeutig erkennbar. Eine zunächst als Konsultation geplante Beteiligung kann zur Kollaboration werden, wenn Anregungen ein Projekt grundlegend verändern. Umgekehrt kann eine als Kollaboration gedachte Beteiligung auf Konsultationsniveau zurückfallen, wenn erarbeitete Vorschläge nicht berücksichtigt werden.
Ähnliche Begriffe, die teilweise synonym verwendet werden, sind
- Kooperation: Zusammenarbeit verschiedener Akteure bei klarer Arbeitsteilung,
- Ko-Kreation: partizipativer Entwurfsprozess zur Erarbeitung konkreter neuer Lösungen zu gesellschaftlichen Fragestellungen,
- Mitgestaltung: betont die inhaltliche Beeinflussung,
- Mitentscheidung: betont den Einfluss auf eine von anderen getroffene Entscheidung.
Entscheidung
Entscheidung bezeichnet die höchste Stufe der Bürgerbeteiligung, bei der Bürgerinnen und Bürger über ein Projekt, eine Planung oder eine politische Sachfrage final entscheiden. Das geschieht durch rechtsverbindliche Bürger- oder Volksentscheide, bei denen mit „Ja“ oder „Nein“ gestimmt werden kann. Während es bei Konsultation und Kollaboration um das „Wie“ einer Maßnahme geht, steht bei der Abstimmung das „Ob“ im Mittelpunkt.
Ein Sonderfall ist die politische Mediation, bei der Akteure gleichberechtigt über ein umstrittenes Thema beraten und eine Einigung erzielen. Hier wird sowohl über das „Ob“ als auch über das „Wie“ entschieden.
Entscheidend für die Zuordnung zur Stufe „Entscheidung“ ist, dass die Beteiligten (rechts)verbindlich „Ja“ oder „Nein“ sagen können bzw. ein Vetorecht haben.
Ein weiterer Sonderfall sind Bürgerbudgets, bei denen definitionsgemäß die Entscheidung über die Verwendung von Finanzmitteln bei den Abstimmenden liegt.
Das Pyramidenbild könnte nahelegen, dass Bürgerbeteiligung idealerweise alle vier Ebenen umfasst. Tatsächlich gibt es solche Fälle: Menschen werden erst informiert und konsultiert, dann zur Kollaboration aufgerufen und dürfen am Ende über das Ergebnis entscheiden.
Das ist jedoch die Ausnahme – und auch nicht immer nötig. Bei unstrittigen Projekten oder wenn es um eine reine Ideensammlung geht, muss der Konsultation oder Kollaboration kein Bürgerentscheid folgen. Umgekehrt kann eine Abstimmung auch vor der Konsultation oder Kollaboration stattfinden, indem zunächst die grundsätzliche Zustimmung geklärt wird, bevor die Detailplanung erfolgt.
Im Hinblick auf den „partizipativen Fußabdruck“ können die vier Stufen wie folgt charakterisiert werden:
| Stufe | Einflussmöglichkeit | Verbindlichkeit |
| Information | passiv, empfangend | keine |
| Konsultation | beratend | unverbindlich |
| Kollaboration | konzeptionell, ausgestaltend | fallabhängig |
| Entscheidung | final festlegend | verbindlich |
Bürger, Einwohnerinnen, Personen und Menschen
Der Begriff Bürgerbeteiligung ist weder gegendert noch inklusiv. Einige Autorinnen und Autoren verwenden daher die Form „Bürger:innenbeteiligung“. Um darüber hinaus auch Kinder und Jugendliche sowie Menschen ohne deutsche Staatsangehörigkeit einzubeziehen, wurde der Begriff „Einwohner:innenbeteiligung“ geprägt. Dieser schließt jedoch wiederum Pendlerinnen und Pendler sowie auswärtige Besucher aus, die bei bestimmten Projekten ebenfalls beteiligt sein können. Insofern ließen sich auch Bezeichnungen wie „Personen-“, „Menschen-“ oder „Bevölkerungsbeteiligung“ in Betracht ziehen. Diese sind jedoch bislang kaum etabliert oder werden in anderen Kontexten verwendet und finden daher hier keine Anwendung.
In diesem Lexikon wird durchgängig der Begriff Bürgerbeteiligung verwendet, da er den größten Bekanntheitsgrad besitzt und am weitesten verbreitet ist. Dies geschieht im Bewusstsein seiner begrifflichen Unschärfe. Aus Gründen der Lesbarkeit wird im Einzelfall die männliche Form verwendet.
Öffentlichkeitsbeteiligung
Öffentlichkeitsbeteiligung ist der fachliche Begriff für die Beteiligung in Planungs- und Genehmigungsverfahren. Er bezeichnet die gesetzlich vorgeschriebene Einbeziehung von „Personen, deren Belange durch das Vorhaben berührt werden“, z. B. bei der Bauleitplanung oder in Planfeststellungsverfahren.
Der Begriff betont, dass nicht nur einzelne Bürgerinnen und Bürger, sondern die Öffentlichkeit insgesamt beteiligt wird – einschließlich Verbände und Träger öffentlicher Belange.
Öffentlichkeitsbeteiligung ist in der Regel formalisiert und folgt rechtlich definierten Verfahrensschritten. In Gesetzestexten und Verwaltungsvorschriften ist Öffentlichkeitsbeteiligung der Standardbegriff.
Stakeholderbeteiligung
Stakeholderbeteiligung meint die systematische Einbeziehung von Akteuren, die von einem Vorhaben, einer Planung oder einer Entscheidung betroffen sind oder ein anerkanntes Interesse daran haben. Sie dient dazu, relevantes Fach- und Erfahrungswissen zu nutzen, Konflikte frühzeitig zu identifizieren und gemeinsam tragfähige Lösungen zu erarbeiten
Zu den Stakeholdern zählen beispielsweise Verbände, Unternehmen, Kammern, Träger öffentlicher Belange und organisierte Interessengruppen. Stakeholderbeteiligung kann informierend, konsultierend oder kollaborativ ausgerichtet sein.
Mitbestimmung
Mitbestimmung ist ein Begriff aus der Arbeitswelt und beschreibt die gesetzlich verankerten Rechte von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern an betrieblichen und unternehmerischen Entscheidungen, geregelt unter anderem im Betriebsverfassungsgesetz und in verschiedenen Mitbestimmungsgesetzen. Aus der Sicht von Bürgerbeteiligung könnte betriebliche Mitbestimmung allen vier Stufen entsprechen.
Partizipation
Partizipation bezeichnet als Oberbegriff die Teilhabe von Menschen an Entscheidungen, die sie betreffen. Der Begriff wird in vielen Zusammenhängen verwendet: als soziale Partizipation am gesellschaftlichen Leben, als Mitbestimmung im Arbeitsleben, als schulische Partizipation (z. B. in Schulkonferenzen) oder im Gesundheitswesen bei Sozialwahlen.
In der Politikwissenschaft umfasst Partizipation alle Formen politischer Teilhabe: Wahlen, Parteimitgliedschaft, Demonstrationen, Petitionen – und eben auch Bürgerbeteiligung.