Der Begriff Bürgerbeteiligung löst häufig Assoziationen aus, die zu Missverständnissen führen können.
Das liegt vor allem daran, dass es Begriffe gibt, die Ähnliches bedeuten oder synonym verwendet werden: Öffentlichkeitsbeteiligung, Stakeholderbeteiligung, Partizipation, Mitgestaltung, Mitwirkung, Mitbestimmung, Mitentscheidung, Mitsprache, Mitplanung, aber auch Ein- und Mitmischung, Teilnahme, Teilhabe, Einbeziehung. Außerdem werden dem Begriff Bürgerbeteiligung häufig Adjektive vorangestellt, die bestimmte Aspekte betonen, z. B. analog, dialogisch, digital, fakultativ, formell, früh, informell, kooperativ, obligatorisch, strukturiert, vorhabenbegleitend – um nur einige zu nennen. Als gestaltendes Prinzip wird der Ausdruck Deliberation verwendet.
Hier wird Bürgerbeteiligung so verstanden:
Bürgerbeteiligung ist die strukturierte Einbeziehung von Menschen in politische, administrative oder planerische Entscheidungsprozesse.
- Strukturiert – das Vorgehen erfolgt nicht zufällig, sondern nach einem durchdachten und nachvollziehbaren Plan.
- Einbeziehung – es geht darum, gefragt zu werden, mitberaten und Vorschläge machen oder selber entscheiden zu dürfen.
- Menschen – gemeint sind alle, die von einer Entscheidung betroffen sind oder sein können oder sich von ihr betroffen fühlen – dazu zählen auch Personen mit Einwanderungsgeschichte, Kinder und Jugendliche, Pendler oder Besucher.
- Politisch – es geht um Entscheidungen, die von gewählten Gremien getroffen werden, z. B. Stadt- und Gemeinderäten, Kreistagen oder Parlamenten.
- Administrativ – es handelt sich um Vorgänge und Handlungen von Verwaltungen und Behörden.
- Planerisch – es geht um die Realisierung von Infrastruktur- oder Bauvorhaben, die von Unternehmen oder Vorhabenträgern durchgeführt werden.
Was hier nicht unter Bürgerbeteiligung verstanden wird:
- finanzielle Beteiligung an Investitionsvorhaben, z. B. an der Wertschöpfung eines Windparks,
- zivilgesellschaftliches Engagement, Ehrenamt, Freiwilligenarbeit, Selbsthilfe,
- Protest, Demonstration, ziviler Ungehorsam, gewaltfreier Widerstand,
- gerichtliche Auseinandersetzungen in Form von Klagen gegen Projekte.
Formelle und informelle Beteiligung
Üblicherweise wird zwischen formeller und informeller Beteiligung unterschieden. Der Unterschied liegt im rechtlichen Rahmen und im Akteur, der die Beteiligung durchführt.
Formelle (Öffentlichkeits-)Beteiligung ist gesetzlich vorgeschrieben und in Verwaltungsverfahren verankert, etwa bei Planfeststellungsverfahren, Bauleitplanung oder Umweltverträglichkeitsprüfungen. Sie wird von Behörden durchgeführt und folgt festen rechtlichen Vorgaben, etwa im Hinblick auf Bekanntmachungs- und Einwendungsfristen. Die im Rahmen der formellen Beteiligung abgegebenen Einwände und Hinweise müssen bei behördlichen Entscheidungen abgewogen werden und sind gerichtlich überprüfbar.
Informelle Beteiligung erfolgt freiwillig und ohne gesetzliche Verpflichtung – Kommunen und Träger von Vorhaben bieten sie an, um frühzeitig Perspektiven einzuholen und Konflikte zu minimieren, nicht selten mit dem Ziel der Akzeptanzförderung. Informelle Beteiligung erlaubt eine große Flexibilität bei den angewandten Verfahren.
Ausnahmen sind Projekte, für die das Verwaltungsverfahrensgesetz gilt, zum Beispiel große Infrastrukturvorhaben wie Autobahnen und Stromleitungen. Für diese ist eine Öffentlichkeitsbeteiligung „vor Antragstellung“ vorgeschrieben. Sowohl diese als auch die oben genannte behördliche Beteiligung werden frühe Öffentlichkeitsbeteiligung genannt.
Die Beteiligungspyramide
Für die Einschätzung der Güte von Bürgerbeteiligungsverfahren ist ihre Wirksamkeit entscheidend. Welchen tatsächlichen Einfluss hat die Beteiligung auf die planerischen und politischen Entscheidungen? Ist er hoch? Ist er erkennbar? Oder ist er kaum vorhanden? Kurz: Wie ist der partizipative Fußabdruck des Beteiligungsverfahrens?
Zur Beantwortung dieser Frage wurden zahlreiche Modelle entwickelt. Das berühmteste ist die Beteiligungsleiter von Sherry R. Arnstein aus dem Jahr 1969 mit acht Sprossen. Andere verwenden Treppenmodelle mit drei bis fünf Stufen. Besonders differenziert ist die Partizipationspyramide von Straßburger und Rieger, die mehrere Dimensionen abbildet.
Hier wird die Idee der Pyramide stark vereinfacht aufgegriffen.
Die sich nach oben verjüngende Form der Pyramide verdeutlicht nicht nur das Ausmaß des Einflusses, sondern auch die Häufigkeit der jeweiligen Beteiligungsebenen. Information ist sehr oft anzutreffen, Konsultation und vor allem Kollaboration schon seltener. Echte Entscheidungsmacht gibt es nur in Ausnahmefällen.
Information
Information bildet die Grundlage für Beteiligung. Ohne Kenntnis und Wissen über Inhalte und Hintergründe einer anstehenden politischen Entscheidung oder eines geplanten Projekts ist Beteiligung nicht möglich. Zur Information gehören z. B. Plakate und Projektsteckbriefe, mit denen auf eine Planung aufmerksam gemacht wird – sowohl analog als auch digital. Hier verschwimmt die Grenze zur klassischen Presse- und Öffentlichkeitsarbeit. Auch Transparenzgesetze, Informationsfreiheitsgesetze sowie Open Data fallen in diese Kategorie.
Konsultation
Bei der Konsultation werden Menschen nach ihrer Meinung gefragt oder um die Abgabe einer Empfehlung gebeten. Diese fließt dann in einen Abwägungsprozess ein. Dabei ist jedoch nicht garantiert, dass Anregungen und Empfehlungen tatsächlich berücksichtigt werden. Gesetzlich vorgeschrieben ist Konsultation bei der formellen Öffentlichkeitsbeteiligung. Auch klassische Einwohnerversammlungen gehören dazu. Bei freiwilligen Konsultationen reicht das Spektrum von Bürgerdialogen vor Ort bis zu moderierten Internetplattformen mit Kommentar- und Diskussionsfunktion. Auch Petitionen, mit denen sich Menschen an Entscheidungsträger wenden, fallen in diese Kategorie.
Ein ähnlicher Begriff ist Mitwirkung.
Kollaboration
Bei der Kollaboration werden Menschen systematisch in die Ausgestaltung eines Projekts einbezogen. Sie können in einem strukturierten Verfahren über die Inhalte eines Vorhabens mitdiskutieren und Vorschläge zu Details machen. Ziel der Auftraggeber von Beteiligung ist häufig, das Wissen der Menschen als „Experten des Alltags“ in den Entscheidungsprozess zu integrieren. Beispiele sind Planungsworkshops, bei denen Anlieger über die Gestaltung eines Dorfplatzes mitreden. Auch Kinderbeteiligung, z. B. bei der Spielplatzgestaltung, fällt darunter. Die Letztentscheidung liegt jedoch weiterhin bei anderen.
Die Übergänge zwischen Konsultation und Kollaboration sind fließend und oft erst im Nachhinein eindeutig erkennbar. Eine zunächst als Konsultation geplante Beteiligung kann zur Kollaboration werden, wenn Anregungen ein Projekt grundlegend verändern. Umgekehrt kann eine als Kollaboration gedachte Beteiligung auf Konsultationsniveau zurückfallen, wenn erarbeitete Vorschläge nicht berücksichtigt werden.
Ähnliche Begriffe, die teilweise synonym verwendet werden, sind Kooperation (betont die Zusammenarbeit verschiedener Akteure bei klarer Arbeitsteilung), Ko-Kreation (betont die gemeinsame Schöpfung von etwas Neuem), Mitgestaltung (betont die inhaltliche Beeinflussung) und Mitentscheidung (betont den Einfluss auf eine von anderen getroffene Entscheidung).
Entscheidung
Entscheidung bezeichnet die höchste Stufe der Bürgerbeteiligung, bei der Personen über ein Projekt, eine Planung oder eine politische Sachfrage entscheiden. Das geschieht durch rechtsverbindliche Bürger- oder Volksentscheide, bei denen mit „Ja“ oder „Nein“ gestimmt werden kann. Während es bei Konsultation und Kollaboration um das „Wie“ geht, steht bei der Abstimmung das „Ob“ im Mittelpunkt.
Ein Sonderfall ist die politische Mediation, bei der Akteure gleichberechtigt über ein umstrittenes Thema beraten und eine Einigung erzielen. Hier wird sowohl über das „Ob“ als auch über das „Wie“ entschieden.
Entscheidend für die Zuordnung zur Stufe „Entscheidung“ ist, dass die Beteiligten (rechts)verbindlich „Ja“ oder „Nein“ sagen können bzw. ein Vetorecht haben.
Ein weiterer Sonderfall sind Bürgerbudgets, bei denen definitionsgemäß die Entscheidung über die Verwendung von Finanzmitteln bei den Abstimmenden liegt.
Das Pyramidenbild könnte nahelegen, dass Bürgerbeteiligung idealerweise alle vier Ebenen umfasst. Tatsächlich gibt es solche Fälle: Menschen werden erst informiert und konsultiert, dann zur Kollaboration aufgerufen und dürfen am Ende über das Ergebnis entscheiden.
Das ist jedoch die Ausnahme – und auch nicht immer nötig. Bei unstrittigen Projekten oder wenn es um eine reine Ideensammlung geht, muss der Konsultation oder Kollaboration kein Bürgerentscheid folgen. Umgekehrt kann eine Abstimmung auch vor der Konsultation oder Kollaboration stattfinden: Mit ihr wird zunächst die grundsätzliche Zustimmung geklärt, bevor in die Detailplanung eingestiegen wird.
Im Hinblick auf den „partizipativen Fußabdruck“ können die vier Stufen wie folgt charakterisiert werden:
| Stufe | Einflussmöglichkeit | Verbindlichkeit |
| Information | passiv, empfangend | keine |
| Konsultation | beratend | unverbindlich |
| Kollaboration | konzeptionell, ausgestaltend | fallabhängig |
| Entscheidung | final festlegend | verbindlich |
Bürger, Einwohnerinnen, Personen und Menschen
Der Begriff Bürgerbeteiligung ist weder gegendert noch inklusiv. Einige Autorinnen und Autoren sprechen daher von „Bürger:innenbeteiligung“. Um auch Kinder, Jugendliche und Menschen ohne deutsche Staatsangehörigkeit einzubeziehen, wurde der Begriff „Einwohner:innenbeteiligung“ geprägt. Dieser schließt wiederum Pendler und auswärtige Besucher aus, die bei bestimmten Projekten ebenfalls beteiligt werden. Es könnte also eher von „Personen-“, „Menschen-“ oder „Bevölkerungsbeteiligung“ die Rede sein. Diese Begriffe sind jedoch entweder noch nie, nur selten oder in anderem Kontext verwendet worden; sie werden deshalb auch hier nicht genutzt.
In diesem Lexikon wird durchgängig der Begriff Bürgerbeteiligung verwendet, da er den größten Bekanntheitsgrad besitzt und am besten verstanden wird. Dies geschieht im Bewusstsein seiner begrifflichen Unschärfe. Im Übrigen wird aus Gründen der Lesbarkeit gegebenenfalls nur die männliche Form verwendet.
Öffentlichkeitsbeteiligung
Öffentlichkeitsbeteiligung ist der fachliche Begriff für die Beteiligung in Planungs- und Genehmigungsverfahren. Er bezeichnet die gesetzlich vorgeschriebene Einbeziehung von „Personen, deren Belange durch das Vorhaben berührt werden“, z. B. bei der Bauleitplanung oder in Planfeststellungsverfahren.
Der Begriff betont, dass nicht nur einzelne Bürgerinnen und Bürger, sondern die Öffentlichkeit insgesamt beteiligt wird – einschließlich Verbände und Träger öffentlicher Belange.
Öffentlichkeitsbeteiligung ist in der Regel formalisiert und folgt rechtlich definierten Verfahrensschritten. In Gesetzestexten und Verwaltungsvorschriften ist Öffentlichkeitsbeteiligung der Standardbegriff.
Stakeholderbeteiligung
Stakeholderbeteiligung meint die systematische Einbeziehung von Akteuren, die von einem Vorhaben, einer Planung oder einer Entscheidung betroffen sind oder ein anerkanntes Interesse daran haben. Sie dient dazu, relevantes Fach- und Erfahrungswissen zu nutzen, Konflikte frühzeitig zu identifizieren und gemeinsam tragfähige Lösungen zu erarbeiten
Zu den Stakeholdern zählen beispielsweise Verbände, Unternehmen, Kammern, Träger öffentlicher Belange und organisierte Interessengruppen. Stakeholderbeteiligung kann informierend, konsultierend oder kollaborativ ausgerichtet sein.
Mitbestimmung
Mitbestimmung ist ein Begriff aus der Arbeitswelt und beschreibt die gesetzlich verankerten Rechte von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern an betrieblichen und unternehmerischen Entscheidungen, geregelt unter anderem im Betriebsverfassungsgesetz und in verschiedenen Mitbestimmungsgesetzen. Im Kontext der Bürgerbeteiligung könnte betriebliche Mitbestimmung allen vier Stufen entsprechen.
Partizipation
Partizipation bezeichnet als Oberbegriff die Teilhabe von Menschen an Entscheidungen, die sie betreffen. Der Begriff wird in vielen Zusammenhängen verwendet: als soziale Partizipation am gesellschaftlichen Leben, als Mitbestimmung im Arbeitsleben, als schulische Partizipation (z. B. in Schulkonferenzen) oder im Gesundheitswesen bei Sozialwahlen.
In der Politikwissenschaft umfasst politische Partizipation alle Formen politischer Teilhabe: Wahlen, Parteimitgliedschaft, Demonstrationen, Petitionen – und eben auch Bürgerbeteiligung.